Norme per l’autogoverno delle scuole statali, il punto di vista di Osvaldo Roman


La settima Commissione della Camera si accinge a discutere e ad approvare in sede legislativa un testo che affronta la riforma degli organi collegiali delle scuole statali. Sono stati molto criticati, da una serie di personalità e da organismi che si occupano con particolare impegno della vita e del funzionamento del nostro sistema di istruzione, sia le modalità con cui si va a questo appuntamento, discussione e approvazione in Commissione invece che in Aula, sia sui suoi contenuti, che non si discosterebbero molto da quelli presenti nella proposta Aprea del 2008 (A.C. n 935).

Le argomentazioni di tali critici non hanno ricevuto, a mio parere, una adeguata attenzione e sono state troppe le omissioni e non giustificabili i silenzi presenti negli interventi che si sono pronunciati in queste settimane a favore della nostra iniziativa e di tale testo di riforma.

Si è di conseguenza creata, in specie per il PD, una situazione che non può esserci consentita in una fase come quella che attraversiamo nel rapporto con larghi settori del mondo della scuola e della cultura.

Mi sembra che si sia finora data l’impressione, limitandoci spesso a declamare formule generali circa la correttezza della nostra impostazione che colloca tale riforma dentro il più generale disegno costituzionale di riassetto del sistema di istruzione (Titolo V e Federalismo), di non volersi misurare con significative critiche di merito.

Quasi una dimostrazione di altezzosità nei confronti di posizioni che si soffermerebbero a criticare dettagli insignificanti quando sono in gioco scelte riformatrici di grande valore strategico riguardanti la natura e l’assetto dell’organizzazione statale.

Ora, se è vero che fra le posizioni critiche, che si sono espresse di recente sul testo approvato in Commissione della Camera in sede referente, molte hanno quella matrice culturale ed ideologica che nel passato ha portato al rifiuto dell’assetto ordinamentale prefigurato per l’Istruzione dal Titolo V della Costituzione e di conseguenza al rigetto di ogni ipotesi di ordinamento regionalista dello Stato, è pur vero che non tutti i nostri critici si collocano su tali posizioni.

Molti di loro, magari in un lontano passato, hanno ritenuto un vergognoso compromesso volto ad ingabbiare la spinta innovatrice delle lotte studentesche del ’68, quello stesso assetto degli organi collegiali nati nel 1974, che ora pretendono di difendere di fronte alla proposta in discussione.

E’ certamente vero che non tutti i nostri critici, ad esempio, sono disponibili a riconoscere l’infondatezza delle loro critiche all’innovazione introdotta con l’autonomia scolastica.

Molti di coloro che oggi rifiutano il nuovo assetto proposto per il governo degli organi collegiali, non sono disposti a riconoscere che l’autonomia delle scuole, lungi dal produrre un processo di privatizzazione della scuola, ha rappresentato in questi anni il suo più valido strumento di difesa contro una politica spregiudicata che operava concretamente per la privatizzazione dell’istruzione con il taglio delle strutture materiali e degli organici della scuola statale, per favorire l’istruzione affidata ai privati.

Noi, però, dobbiamo avere la consapevolezza che, anche se oggi queste posizioni non sono rappresentative del malessere molto diffuso che si vive nella scuola, non possiamo comunque porre pregiudiziali ideologiche e dobbiamo dialogare distinguendo, sulle singole scelte concrete, le posizioni di chi ritiene necessario realizzare una partecipazione democratica nella scuola degli studenti, dei genitori e del personale che vi opera, e che riconoscendo il ruolo delle autonomie locali nel suo governo, vuole porre rimedio allo stato di crisi in cui si trova ormai da anni il sistema partecipativo nato nel 1974, da quelle di chi di tali questioni non si occupa e che al riguardo non ha e non ha mai avuto niente da proporre.

Molto si è detto sul fatto che la richiesta della sede legislativa in Commissione limiterebbe la leggibilità democratica di un cambiamento epocale che riguarda una realtà che esiste da circa 40 anni.

A questo riguardo è forse opportuno ricordare che nel corso del 2009 presso la VII Commissione della Camera si sono svolte  una serie di audizioni che hanno avuto per protagoniste le principali Associazioni che operano nel mondo della scuola di cui riportiamo in allegato (1) i documenti ufficiali con le rispettive valutazioni. La FLC-CGIL in particolare formulò un impegnativo documento di analisi (2). 

Il PD ha chiesto l’avvio di una nuova serie di audizioni sul nuovo testo.

Per quanto riguarda il dibattito e l’elaborazione delle proposte di riforma non si può inoltre ignorare che la XIV legislatura, dal 2002 al 2005, fu particolarmente impegnata su tali materie sia pur con esiti alla fine fallimentari.

Il dibattito e l’iniziativa svoltisi nella XIV Legislatura presero due direzioni. Da una parte il Governo Berlusconi tentò di sostituire, con il Decreto legislativo del 27 dicembre 2003, il decreto legislativo n 233, che nel 1999 (3) il Ministro Berlinguer aveva predisposto e fatto approvare per la riforma degli organi collegiali territoriali e nazionali, conseguente all’entrata in vigore dell’autonomia scolastica e alla riforma, decentramento, del MIUR.

Dall’altra in sede parlamentare si confrontarono alla Camera numerose proposte di legge di riforma degli organi collegiali di Istituto. Un testo della maggioranza approdò persino in Aula nel marzo del 2002 per essere poi rinviato in Commissione dove non ebbe più un seguito conclusivo. Le principali posizioni allora a confronto si possono rivisitare nella tabella che proponiamo nell’allegato (4).

Il fallimento dei tentativi di riforma prodotti dalla maggioranza e dall’opposizione e perfino la mancata entrata in vigore del DL.vo 233/1999 ebbero come principale causa il fatto che tutte queste elaborazioni non si misuravano adeguatamente con il nuovo assetto dei poteri legislativi e amministrativi introdotto nel 2001 dal nuovo Titolo V della Costituzione.

Le proposte presentate in questa legislatura, come si può agevolmente rilevare prendono le mosse da quella elaborazione che vedeva i due schieramenti parlamentari su posizioni molto distanti su una serie di importanti scelte.

Molto si è detto criticamente sul fatto che il testo attualmente in discussione presso la VII Commissione della Camera rappresenterebbe un sostanziale accoglimento delle scelte presenti nel testo presentato dall’on. Aprea.(A.C. n. 935: Norme per l'autogoverno delle istituzioni scolastiche e la libertà di scelta educativa delle famiglie, nonché per la riforma dello stato giuridico dei docenti).

Per quanto riguarda questa critica si può dimostrarne facilmente la totale infondatezza rinviando ad un puntuale confronto che chiunque sgombro da motivazioni pregiudiziali o strumentali può effettuare direttamente sui testi (5).

Si possono sinteticamente elencare le differenze fra quel testo e quello attualmente all’esame della Commissione, rilevando che:

- a partire dal titolo il nuovo Pdl si riferisce solamente alle scuole statali;

- il nuovo articolo 1, a differenza di quanto prevedeva il testo iniziale, a partire dal titolo, coinvolge, nel perseguimento delle finalità educative delle istituzioni scolastiche, il ruolo delle autonomie locali e risulta in gran parte riscritto con un richiamo non solo all’art.117 della Costituzione ma anche con un richiamo alle norme che regolano l’autonomia scolastica (art. 21 della legge 15marzo 1997 n,59 e il DPR. 275/99) che rappresentano, con le altre disposizioni di cui alla legge in oggetto, le norme  generali, nel rispetto delle quali potrà essere esercitata l’autonomia statutaria delle scuole; 

- la possibilità di trasformare le scuole in Fondazioni prevista all’art. 2 del testo Aprea scompare totalmente;

- il Consiglio dell’autonomia è presieduto da un genitore e non più dal Dirigente scolastico;

- i componenti esterni del Consiglio non sono più un rappresentante degli enti locali e un numero indefinito di esperti, ma sono definiti nel numero (non possono essere più di due) e sono e indicati nel Regolamento tra gli appartenenti alle realtà culturali, sociali, produttive, professionali e dei servizi;

- il nuovo testo prevede che la rappresentanza dei genitori e dei docenti nel Consiglio sia paritetica;

- nel nuovo testo non trova più posto il Capo II riguardante l’autonomia finanziaria delle istituzioni scolastiche e la libertà di scelta educativa delle famiglie. Le risorse finanziarie, umane e strumentali, secondo quella parte del PDL Aprea, si sarebbero dovute trasferite confusamente a livello regionale e di fatto nel Bilancio dello Stato sarebbero dovute rimanere solo le spese riguardanti il funzionamento e le competenze dell’amministrazione centrale. Secondo tale impostazione  ogni scuola statale o paritaria anche di nuova istituzione  avrebbe potuto ricevere una quota del bilancio statale, comprendente le retribuzioni dei docenti e del personale, corrispondente alla quota capitaria. Le scuole di fatto si sarebbero potute istituire o cessare di funzionare solo per decisione delle famiglie. Sarebbe così cessato di esistere (violato) quel compito costituzionale della Repubblica di istituite scuole statali di ogni ordine e grado (art 33 c.2);

- nel nuovo testo non trova più posto neppure il Capo III riguardante lo stato giuridico, le modalità di formazione iniziale e il reclutamento, di fatto una chiamata diretta dei docenti. Spariscono  così tutte quelle pericolose, quanto velleitarie, proposte riguardanti l’articolazione su tre livelli della funzione docente, l’associazionismo professionale inteso come sostituto, più che come surrogato, delle organizzazioni sindacali e l’abolizione delle rappresentanze sindacali unitarie a livello delle singole scuole.

Nel nuovo testo appaiono, invece norme, che non risultano neppure accennate nel testo dell’on. Aprea. Esse riguardano:

a) la costituzione di Reti e di Consorzi a sostegno dell'autonomia scolastica (art. 10). Infatti è previsto che le istituzioni scolastiche autonome, nel rispetto dei requisiti, delle modalità e dei criteri fissati con Regolamento adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, e di quanto indicato nel decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999 n. 275, articolo 7, possano promuovere o partecipare alla costituzione di reti, consorzi e associazioni di scuole autonome che si costituiscono per esercitare un migliore coordinamento delle stesse. 

E solo in tale cornice che le Autonomie scolastiche possono ricevere contributi da soggetti pubblici e privati, (fondazioni, associazioni di genitori o di cittadini, organizzazioni non profit), finalizzati al sostegno economico della loro attività, per il raggiungimento degli obiettivi strategici indicati nel piano dell'offerta formativa e per l'innalzamento degli standard di competenza dei singoli studenti e della qualità complessiva dell'istituzione scolastica, ferme restando le competenze degli organi collegiali territoriali.

b) la definizione degli organismi territoriali e nazionali per la rappresentanza istituzionale delle scuole autonome (Capo II. Art. 11).

Il Consiglio Nazionale delle Autonomie Scolastiche, composto da rappresentanti eletti rispettivamente dai dirigenti, dai docenti e dai presidenti dei consigli delle istituzioni scolastiche autonome é istituito dal MIUR con un regolamento adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sentite le Commissioni parlamentari. Tale Consiglio, che vede la presenza anche di rappresentanti della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, delle Associazioni delle Province e dei Comuni e del Presidente dell'INVALSI, è un organo di partecipazione e di corresponsabilità tra Stato, Regioni, Enti Locali ed Autonomie Scolastiche nel governo del sistema nazionale di istruzione. Esso è altresì organo di tutela della libertà di insegnamento, della qualità della scuola italiana e di garanzia della piena attuazione dell'autonomia delle istituzioni scolastiche. In questa funzione esprime l'autonomia dell'intero sistema formativo a tutti i suoi livelli e si configura come un organo dell’amministrazione scolastica statale. Per questo motivo lo strumento previsto per la sua realizzazione è il Regolamento governativo che dovrebbe però, a mio parere, realizzarsi con l’impiego del comma 2 della legge n.400/88.

La costituzione degli organismi collegiali e locali è invece demandata alla legislazione regionale che  in attuazione degli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione definisce strumenti, modalità ed ambiti territoriali delle relazioni con le autonomie scolastiche e per la loro rappresentanza in quanto soggetti imprescindibili nell'organizzazione e nella gestione dell'offerta formativa regionale, in integrazione con i servizi educativi per l'infanzia, la formazione professionale e permanente, in costante confronto con le politiche scolastiche nazionali e prevedendo ogni possibile collegamento con gli altri sistemi scolastici regionali.

Conseguentemente si prevede che le Regioni istituiscano con proprie leggi la Conferenza regionale del sistema educativo, scolastico e formativo, e ne stabiliscano la composizione e la durata.

Della Conferenza, che svolge attività consultiva e di supporto nelle materie di competenza delle regioni, o su richiesta di queste, esprimendo pareri sui disegni di legge attinenti il sistema regionale, la legge statale in questione ne stabilisce le funzioni esercitando in tal modo quella regolamentazione di principio che la Costituzione prevede sulle materie su cui è attribuita alle Regioni la potestà legislativa concorrente.

Analogo procedimento viene riservato alla costituzione delle Conferenze locali che rappresentano il luogo del coordinamento tra le istituzioni scolastiche, gli Enti locali, i rappresentanti del mondo della cultura, del lavoro e dell'impresa di un determinato territorio.

Il progetto di legge per la prima volta in tal modo attua correttamente le disposizioni costituzionali del nuovo Titolo V superando quelle difficoltà che nella XIV legislatura avevano bloccato sia il Decreto 233/99 sia il successivo Decreto della Moratti. La competenza legislativa da parte dello Stato, legittimamente invocata per una legge di principio sugli organi collegiali territoriali, viene finalmente  applicata tenendo conto della potestà legislativa concorrente in materia di istruzione, e di quella esclusiva in materia di istruzione e formazione professionale delle Regioni. Vengono in tal modo accolte le istanze espresse dalla Conferenza Unificata nel pronunciamento con cui nel gennaio 2004 bocciava la proposta governativa di riordino degli organi collegiali territoriali.

c) La conferenza di rendicontazione a livello di scuola (art.8) è un’altra innovazione importante non prevista nel progetto Aprea. Con tale strumento il Consiglio dell’autonomia sulle materie devolute alla sua competenza e, in particolare, sulle procedure e gli esiti dell'autovalutazione, promuove annualmente una conferenza di rendicontazione, aperta a tutte le componenti scolastiche ed ai rappresentanti degli enti locali e delle realtà sociali, economiche e culturali del territorio.

Se quelle indicate sono le novità e le differenze più significative esistenti tra il testo in discussione in Commissione e quello presentato nel 2008 dall’on. Aprea, differenze e novità che non possono essere trascurate, come purtroppo è avvenuto sinora da parte di chi ha malvisto la proposta, non si possono ignorare le critiche che riguardano i contenuti reali della proposta.

Credo che quelle contenute nel documento sottoscritto da varie Associazioni e Comitati per la scuola pubblica siano già state oggetto di un incontro ufficiale con i parlamentari del PD.

In questa occasione voglio entrare, con una riflessione personale, nel dibattito che tale documento ha aperto nel mondo della scuola.

Ritengo che si debba in ogni caso avere presente che dopo quasi un quarantennio di esperienza degli OO.CC e dopo il manifestarsi della più acuta crisi della partecipazione non sono molte (quelle note, o comunque rappresentate da chi oggi esprime il dissenso) le proposte per la realizzazione di nuove e incisive forme di autogoverno.

Si sostiene criticamente che “la distinzione tra funzioni di indirizzo e di gestione determina uno svuotamento delle funzioni di quello che ora è chiamato Consiglio di istituto e un accentramento di potere nelle mani del dirigente”.

Si tratta forse della più antica proposta di modifica del sistema partecipativo nato nel 1974, pronunciata già molti decenni prima dell’entrata in vigore dell’autonomia scolastica. Oggi credo che possa essere riconosciuta la facoltà di ritenere che tale scelta, qualora ben rappresentata, come mi sembra accada nel testo in questione, non comporti necessariamente tale temuto accentramento di poteri.

Si sostiene che “vengono stravolti i criteri di rappresentanza delle componenti che vivono e lavorano nella scuola: scompaiono i consigli di classe, i rappresentanti di classe, le assemblee e i comitati dei genitori, le assemblee degli studenti, i rappresentanti del personale tecnico e amministrativo”. 

Mi pare invece che con  un Consiglio composto da 9 a 13 componenti e la pariteticità di docenti e genitori, per la prima volta affermata nella scuola secondaria superiore, la rappresentanza di genitori, docenti e studenti risulti chiaramente prefigurata. Con la presenza variabile del numero degli esterni(1 o 2) anche la rappresentanza del personale ATA  dovrebbe essere riproposta. 

Si sostiene che “saranno i singoli Consigli dell'autonomia a prevedere norme al riguardo nei regolamenti di istituto, senza alcun vincolo, senza stabilire che tipo di rappresentanza, quali poteri, quali meccanismi di nomina, quale agibilità all'interno della scuola”.

La composizione e le modalità di funzionamento degli organi interni sono materia statutaria e potranno avere anche un carattere anche più incisivo di quello che caratterizza l’ esistente. Forse è il caso di mettersi a studiare per favorire la predisposizione dei nuovi regolamenti e delle ipotesi di Statuto. Il diritto di riunione di studenti e genitori regolamentato dallo Statuto e dal Regolamento potrebbe essere sancito più direttamente dalla legge con un richiamo esplicito al DPR 449/98 che continua ad essere in vigore.

Si ritiene che l'autonomia statutaria delle singole scuole “rappresenti un passaggio davvero eccessivo se pensiamo che l'autonomia statutaria è riconosciuta ai Comuni, cioè all'ente territoriale che rappresenta l'intera comunità e che esprime i suoi organi di governo attraverso elezioni a suffragio universale”.

In realtà si deve avere presente che le prerogative dell’autonomia statutaria sono esercitate nell’ambito delle norme generali sull’istruzione stabilite nella legge e sono esercitate nel quadro della normativa statale che regola l’autonomia scolastica e che regolamenta l’assetto costituzionale in materia di istruzione.

Si ritiene anche che “l'autonomia che ne deriva non è quella che serve alla scuola: un'autonomia didattica e organizzativa in grado di valorizzare le competenze educative dei docenti, le forme di autogoverno che coinvolgono in modo attivo e non formalistico tutte le componenti che vivono nella scuola, i legami con le opportunità educative e la realtà sociale del territorio. Sarà invece un'autonomia fondata sulla separazione, l'autoreferenzialità e la parcellizzazione, un'autonomia centrata su un dirigente scolastico nominato dall'alto, un'autonomia più attenta alle logiche aziendali (competizione e mercato) che al progetto educativo e ai bisogni sociali.”

Occorre essere onesti al riguardo perché l’autonomia delle scuole è già stata nel passato oggetto di molte contumelie e catastrofiche previsioni. Doveva essere, (vi ricordate!) la via e lo strumento per la privatizzazione della scuola pubblica e invece ne ha rappresentato un fondamentale strumento di difesa quando alla privatizzazione si è puntato davvero con la politica dei tagli e della dequalificazione condotta dal governo Berlusconi. Non ci sembra oggi opportuno che si ripetano quegli stessi errori di valutazione che non sono serviti a difendere in questi anni la scuola pubblica.

I critici che oggi accusano il Pd di favorire l’approvazione di una riforma che si abbatte sul sistema scolastico senza dare ascolto alle sue componenti e di adottare in tal modo lo steso metodo della Moratti, della Gelmini, ovvero il metodo di Berlusconi, dovrebbero a mio parere ponderare meglio il grave significato di tali accuse. 

A mio parere non si tratta di mancanza di ascolto ma di diversità di valutazioni su scelte politiche che potranno essere misurate nel loro autentico valore e significato solo alla prova dei fatti che io auspico molto vicina ed impegnativa. Si dovrebbe unanimemente convenire sul fatto che la situazione attuale non aiuta la partecipazione democratica e che l’inserimento della scuola in un processo di cambiamento della sua governance territoriale, secondo l’assetto prefigurato dal nuovo Titolo V della Costituzione, può facilitarne un suo rilancio. Al riguardo sarebbe opportuno guardare con maggiore attenzione alle norme quadro previste nel Capo II della proposta di legge che, attivando la legislazione regionale su materie che le appartengono, favoriscono il processo di più generale  attuazione del Titolo V.

Da quello che conosco e pratico, il PD é un partito non virtuale, forse pieno di contraddizioni, ma organizzato e operante su tutto il territorio nazionale. Mi sembra strano che non siano state raccolte ed esaminate le proposte che da molti anni vengono discusse in convegni (vedi la Seconda sessione del Forum Nazionale del 14-15 gennaio 2011 che ha trattato proprio i problemi del rilancio, del governo e della rappresentanza nelle Autonomie scolastiche) e in numerose iniziative pubbliche che si sono svolte in tutto il paese, che fino a prova contraria rappresentavano sedi qualificate di partecipazione e di rappresentanza del mondo della scuola.

In particolare nella realizzazione e nella difesa dell’autonomia scolastica mi pare che il PD si sia sempre confrontato apertamente senza infingimenti. Chi lo ha criticato con argomenti che non hanno retto alla prova dei fatti non torni a ripetersi in quest’ occasione.

Note